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深圳市率先出台并实施道路交通事故社会救助暂行办法
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为保护道路交通事故中受害人的合法权益,维护社会稳定,2008年2月25日,深圳市政府颁布《深圳市道路交通事故社会救助暂行办法》(以下简称“办法”),正式设立道路交通事故社会救助基金,市财政拿出1000万元作为启动资金,并每年提取本市年度交强险保费的2%,向在深圳道路上发生交通事故后抢救费、丧葬费无法获得交强险足额赔偿的受害者垫付费用,并为肇事逃逸交通事故的受害人及家属提供一次性的困难补助。该办法于2008年4月1日正式施行,使得深圳成为全国首个设立道路交通事故社会救助基金的城市。

  一、《深圳市道路交通事故社会救助暂行办法》出台背景

  《中华人民共和国道路道交法》(以下简称“道交法”)自2004年5月1日起颁布实施,其中第17条规定:“国家实行机动车第三者责任强制保险制度,设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。” 2006年7月1日,国务院《机动车交通事故责任强制保险条例》(以下简称“交强险条例”)颁布实施,其中对道路交通事故社会救助基金(以下简称“救助基金”)的基本制度进行了规定,但是对于救助基金管理机构、垫付程序以及监督管理等具体制度没有明确,使得各地救助基金一直无法设立。

  深圳市机动车保有量大,交通事故伤亡人数居高不下。据统计,近3年交通事故共造成2958人死亡、25764人受伤。其中,逃逸事故占到近20%,共造成591人死亡、5154人受伤。由于社会保障体制不健全,当发生肇事车辆未参加第三者强制保险或者逃逸的情况时,交通事故受害人的巨额医疗费用无人承担,受害人因此得不到及时、有效的治疗,造成死亡、残废或者伤势加重的情况屡有发生,也引发了伤者或者死者家属不断到深圳市委、市政府及有关部门上访,影响社会和谐稳定的问题。同时,由于未设立救助基金,医疗机构和民政部门因抢救、治疗伤员和处理交通事故死亡遗体已造成巨大的资金缺口。据统计,自“道交法”实施到2006年9月底,市属定点医疗机构医疗欠费共计2545万元,殡葬机构欠费687万元。

  深圳市委、市政府对设立救助基金的问题高度重视。2007年2月,时任深圳市委书记李鸿忠批示:“由市公安交警部门牵头负责尽快就我市道路交通事故社会救助基金设立情况开展工作。”深圳市市长许宗衡批示:“请市公安局对此问题进行专题调研,在国家没有出台相应法规的情况下,可结合我市实际情况制定暂行办法,以解决面临的问题”。2007年以来,市公安局牵头,对深圳建立道路交通事故社会救助基金的可行性进行了广泛的调研讨论,先后征求了市财政局、卫生局、人事局、中级法院、人大内务司法委、检察院、审计局、劳动保障局、民政局、改革办、政协法律委员会和深圳保监局等相关部门的意见。在充分吸收各方意见基础上,深圳市公安局起草了《深圳市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法(草案送审稿)》,并上报深圳市法制办。市法制办向政府建议:“在国家尚未制定相应法规之前,我市有必要结合实际情况,在现有法律法规规定的框架下进行有益的尝试,先行建立我市的救助基金,并通过政府规章的形式予以明确。”2008年1月9日,深圳市政府常务会议审议通过“办法”草案;2月25日,“办法”以市政府令形式向全社会公布,并于4月1日实施。

  二、《深圳市道路交通事故社会救助暂行办法》的运作

  (一)救助基金的管理。根据“道交法”和“交强险条例”的规定,救助基金管理机构应为独立的法人机构。但是成立新机构程序复杂,时间较长,并且国家法律、法规对基金管理机构定位为何种法人机构也不明确,因此,为尽快建立深圳市的救助基金,“办法”第六条规定:市政府设立深圳市道路交通事故社会救助基金管理委员会作为管理机构;委员会设主任一名,由市政府分管道路交通安全工作的领导担任,其他委员由市财政、卫生、劳动保障、民政、审计、公安交管部门以及保险监管机构的代表和医学、法律、财务、保险等社会专业人员组成,社会专业人员不得少于5人。基金管理委员会定期召开会议,履行以下职责:监督救助基金的筹集和垫付工作;协调、研究救助基金运作的有关工作;审定其办事机构提交的重要议题和有关事项;定期向市政府报告救助基金的收支管理情况等。

  “办法”还规定了各委员单位的职责:市公安交管局负责救助基金的管理和使用;市财政局负责对救助基金的预决算管理、财务管理和预算执行情况进行监督检查;市卫生局负责对医疗机构按照规定标准对有关受害人的抢救活动进行监督检查;深圳保监局负责对保险公司按照规定标准向救助基金缴纳资金情况进行监督检查,并督促市保险行业协会提供交强险承保数据及相关信息。

  4月10日,深圳市召开救助基金管理委员会会议,进一步明确了各委员单位的协作事务:市财政局设立专门帐户作为救助基金帐户,落实市政府投入的启动资金,追加基金管理人员的行政管理费用支出;市卫生局对医疗机构按规定标准进行抢救活动建立机制,与公安交管局建立信息共享平台;市劳动和社会保障局向交管局提供基本医疗保险药品目录、诊疗项目和医疗服务设施标准,与公安交管局建立工伤保险信息共享平台;市民政局提供一次性困难救助数额的参考标准;深圳保监局对保险公司按规定标准向救助基金缴纳资金情况制定监督检查制度,并与公安交管局建立车险信息共享平台。

  (二)救助基金的来源。“办法”规定了六个方面:一是按照深圳市年度投保机动车交强险保费2%提取资金;二是财政补贴;三是依法向道路交通事故民事赔偿责任人追偿的资金;四是社会捐赠;五是救助基金孳息;六是其它资金。

  从本市年度投保机动车交强险保费提取2%资金,主要是考虑到全市现有机动车保有量约为120万辆,其中在深圳投保交强险的约为100多万辆,按照交强险保费的2%计算,每年提取的资金约为2000多万元。而据市有关部门统计,从2004年5月1日“道交法”实施以来,截至2006年9月底,市属定点医疗机构共计欠费2545万元,殡葬机构欠费687万元,经测算一年抢救费和殡葬费欠费合计约为1400多万。考虑到“办法”实施以后,实际垫付费用可能高于未实施前,因此规定从全市年度投保机动车交强险保费提取2%资金,将可以保证救助基金的正常运作。

  另外,考虑到政府有义务扶持道路交通事故社会救助基金的建立和正常运转,市财政应在建立之初给予一定的启动资金;当救助基金年度出现不足时,市财政应给予一定的支持。因此,“办法”规定救助基金的来源包括“财政补贴”一项,市财政局已同意拿出1000万元作为救助基金的启动资金。

  (三)救助基金的救助范围。“交强险条例”规定,道路交通事故受害人的抢救费用和丧葬费用无法获得交强险足额赔偿的,由救助基金给予垫付。“办法”在国家规定的基础上,对救助范围明确实行“属地管理”原则。同时,为体现“以人为本”,解决肇事者逃逸的道路交通事故受害人因无法获得赔偿而导致生活困难的情况,“办法”在救助范围中增加了对肇事逃逸交通事故的受害人及其家属的一次性困难补助。同时,“办法”对该类救助的条件和程序进行了严格限定,以保证救助基金能够用在“刀刃上”。

  (四)救助基金的垫付程序。为保证交通事故的受害人能够及时得到救助,细化完善救助基金垫付程序是关键。“交强险条例”只是对救助基金的垫付程序进行了原则性规定,无法操作。为此,“办法”在“交强险条例”框架下,具体规定了救助基金的垫付程序,包括申请、受理、审核、费用核定、费用划拨等各环节的操作办法。

  (五)救助基金的使用和管理。为保证救助基金能够依法合理使用,“办法”规定了救助基金管理机构的应履行的义务:一是依法保管档案资料;二是定期向社会公开基金使用情况,接受社会监督;三是定期向财政部门报送救助基金业务统计报表和救助基金收支、结余情况;四是依法接受审计部门的审计监督。另外,“办法”对基金管理机构不依法履行义务规定了相应的救济程序和法律责任。

  目前,《深圳市道路交通事故社会救助暂行办法》已实施三个月。深圳市公安交管局会同市法制办拟定了相关实施细则,深圳保监局作为基金管理委员单位,根据保险业实际提出了具体的修改意见,现已进入送审阶段。实施细则在救助适用范围、机构设置、基金管理和监督、救助实施等方面作出了更加具体的规定。例如,在救助基金年终不足的处理方面,基金委员会将根据不足额的情况,确定调整意见,经市政府批准后实施;在运作监督方面,市卫生局、民政局及保监局将分别负责组织有关部门,定期对医疗机构的抢救活动、殡葬机构运作、保险公司救助基金缴纳情况进行监督检查;在具体实施方面,对救助申请主体、申请材料及审查受理、垫付费用的核定和支付等方面都作出了具体要求。

  根据“办法”和即将出台的实施细则,深圳保监局日前下发通知,要求深圳市各财产保险公司落实好道路交通事故社会救助基金缴纳工作。通知明确,各公司对2008年4月1日后收取的交强险保险费,须于每季度结束后3个工作日内,通过银行转账的方式,按照保险费金额2%的比例足额缴纳至救助基金财政账户,并每年向深圳保监局报告上一年度的资金缴纳情况。(深圳保监局)

     

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