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农村土地补偿费分配纠纷案件法律适用的几个问题
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农村土地补偿费分配纠纷案件法律适用的几个问题

作者:全 亮
现实与法律激烈的冲突中,农村土地补偿费分配问题表现尤为突出。此类纠纷背后往往交融着各种利益的冲突、观念的碰撞、法律的滞后与制度的羁绊。随着我国城市化进程的进一步加快,农村土地被国家征用的数量逐年增多,伴随着土地补偿费分配所带来的农村集体经济组织收益分配问题由此凸现。在依法治国的今天,越来越多的群众开始把注意力转移到用法律手段解决纠纷上,村民因土地补偿费分配起诉村民委员会或村民小组的案件由此不断上升,到党委、政府上访的人和事也日益突出,农村集体土地征用中有关问题也越来越引起人们的关注和思考。但由于法律规定的不到位,此类案件的审理在法律适用上存在诸多不一致,笔者试对这类案件法律适用的几个问题进行探讨,以期为正确处理此类案件提供参考。
一、土地补偿费能否用于集体经济组织成员分配?

对土地补偿费的用途,《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第28条有明确规定,是禁止用于集体经济组织内部分配的。但这些规定因与现实有较大差距,且不分配引发的社会问题也较多,很多地方均将土地补偿费分配到了集体经济组织成员,操作长期没有法律依据支持,但在实践中被很多法院裁判予以认可。由于法律规定和实践操作的不一致,土地补偿费能不能分配的争论一直伴随和影响着土地补偿费分配纠纷案件的处理。

对这个问题,2005年出台的《四川省人民政府贯彻落实〈国务院关于深化改革严格土地管理的决定〉的实施意见 》(〔2005〕15号文件)和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》分别以政策和司法解释的形式打破了这方面的法律限制,承认了长期存在的实践操作,允许集体经济组织通过民主议事程序将土地补偿费在集体经济组织内部进行分配。《四川省人民政府贯彻落实〈国务院关于深化改革严格土地管理的决定〉的实施意见 》规定:“根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则,全征全转、撤销建制的,土地补偿费经该集体经济组织2/3以上的成员同意,可直接支付给被征地农户;部分征收的,土地补偿费支付给被征地集体经济组织,由该集体经济组织按照主要用于被征地农户的原则和村务公开的规定合理分配;法律法规另有规定的除外”;《 最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定:“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组,可以依照法律规定的民主议事程序,决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外”。

因此,土地补偿费用经民主议事程序讨论决定可以用于集体经济组织成员分配。最高人民法院副院长黄松有在上述司法解释出台后的2005年7月29日答记者问时明确说明了这点,并认为是集体经济组织自益权的体现。

二、人民法院应否受理土地补偿费分配纠纷案件?

土地补偿费分配纠纷案件的性质和能否作为平等主体间民事案件受理长期存在争论, 2005年前,最高人民法院在这类案件性质认识上也存在分歧。最高人民法院曾在1994年《关于王翠华等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》(民他字﹙1994﹚第28号)中明确不能受理。2001年最高人民法院研究室在给广东省高级人民法院《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》(法研〔2001〕51号)中明确此类案件可以作为民事案件受理,由于两者效力的不同、答复的不一致,在审判实践中以哪个为依据引发了较多争论。但因实践中不受理此类案件的弊端太多,很多法院便以最高人民法院研究室的答复为依据开始受理此类案件,从全国范围看存在着受理和不受理两种截然不同的操作。

这个问题,随着2005年《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的公布迎刃而解。按《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定,此类纠纷法院应作为民事案件受理。在受理土地补偿费分配纠纷案件时,我们应注意的是对用于分配的土地补偿费数额争议提起的民事诉讼不应受理,最高人民法院在该解释第1条第3款中明确规定: “集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的,人民法院不予受理”,这是法院在受理此类纠纷时应注意的一个问题。

三、土地补偿费分配纠纷案件诉的性质是什么?

对土地补偿费分配纠纷案件,实践中法院对诉的性质认识不一,一种意见认为是确认之诉,因而作确认之诉受理,在裁判上仅进行集体经济组织成员资格确认。另一种意见认为兼有确认之诉和给付之诉,因而在裁判上既确认资格,又判决给付义务并明确具体金额。究竟哪种意见正确?我们认为第一种意见和做法较妥当。理由是:1、按最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予支持”,其表述是“份额”不是金额,也不是数额,其应是一种权利等分的表述,主张的是支持权利。2、此类案件中仅集体经济组织成员资格问题具有有和无两个选择,是容易确定的,法院可以裁判。具体分配标准带有不确定性,法院无法裁判。因是否分配和分多少、留存多少均需要集体经济组织通过民主议事程序讨论,法院无法确定。假设法院裁判确定给付具体金额后,集体经济组织通过民主议事程序讨论决定不分配土地补偿款,或新增加成员导致分配金额标准变化,这种合法自治权将与法院裁判冲突,法院裁判将无意义。3、如果判令给付义务和具体金额,法院执行存在较大困难。涉诉集体经济组织在土地补偿费到手后往往即用于成员分配,法院裁判后集体经济组织常无财产可供执行。现实中,这方面的案件申请执行人因法院裁判无法执行而上访的事例屡见不鲜。这种情况下司法权威将受到极大影响。

四、集体经济组织成员资格以什么标准确定?

有资格才有权利,成员资格确认问题是农村土地补偿费分配纠纷案件的核心问题。审判实践中,法院在集体经济组织成员资格确认标准上主要有两种模式。一是户籍主义模式,即只要具有本集体经济组织统征前农业户籍的,就视为集体经济组织成员,可以平等享受分配权利。二是户籍加义务结合模式。即除了具有本集体经济组织农业户籍的外,还应与其他成员一样尽义务,才视为集体经济组织成员。

对集体经济组织成员资格标准问题,最高人民法院在起草《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》时也曾进行深入研究,并作为重点问题研究,但后来因农村集体经济组织成员资格标准事关广大农民的基本民事权利,属于《立法法》第42条第1项规定的情形,其法律解释权在全国人大常委会,最高人民法院就没在《解释》中明确,而是通过司法建议建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。

在全国人大相关解释出台前,我们认为第二种模式较合理。理由是:1、在户籍管理日渐宽松的情况下,单纯以户籍为标准无法解决挂靠户口人员等实际问题,集体经济组织成员资格认定容易出现简单化和扩大化。2、权利义务一致是我国的一项宪法原则,没有无权利的义务,也没有无义务的权利,村民要想成为集体经济组织成员并享受相应权利,就应与其他成员一样尽相应义务。3、户籍和义务结合比较符合基层实际,容易被集体经济组织及其成员接受,从而使法院裁判得到尊重和维护。

五、特殊群体人员集体经济组织成员资格如何确定?

普遍中总有特殊,有些特殊群体人员的集体经济组织成员资格是无法用上述标准解决的,如服役军人、在校学生、未成年子女、超生子女、轮换工、尽义务但户籍未在本集体经济组织的人等。我们认为对特殊群体人员的成员资格问题原则上应以遵重集体经济组织习惯和合法两个原则解决。

对三级士官以下服役军人和在校学生,特别是因读书迁口的大学生,集体经济组织一般将其视为集体经济组织成员,我们认为应尊重集体经济组织这一惯例。对未成年和超生子女,我们认为应本着关心照顾未成年人的原则,只要其父母其中有一人具有本集体经济组织成员资格,并随其父母在本集体经济组织生活的,未成年和超生子女不管其办没办户籍登记,应视为集体经济组织成员。很多集体经济组织将超生子女集体经济组织成员资格与计划生育处罚挂勾,我们认为这是不正确的,计划生育处罚是对其父母超生违法行为的处罚,与超生子女本人无关,不应影响超生子女本人的权益。对轮换工,我们认为应按其继受对象的身份来认定,与他对换人员原有集体经济组织成员资格的,轮换回来的人员就应具有集体经济组织成员资格。对尽义务但户籍不在本集体经济组织的人员,这部分人员主要是个别婚进的女婿或媳妇,按权利义务一致原则,可以视为集体经济组织成员,集体经济组织对这部分人也常常予以认可。

在这些标准之外,或不符合这些标准的人员,集体经济组织通过民主议事程序承认其成员资格的,我们认为应尊重集体经济组织的决定。

六、认定参与土地补偿费分配的集体经济组织成员时间标准是什么?

法院受理案件中存在个别在集体经济组织土地统征后新进集体经济组织的人员,在原集体经济组织土地补偿费未分配完的情况下,要求对原土地补偿费享有成员资格并参与分配的情况,这就涉及到认定参与土地补偿费分配的集体经济组织成员的时间标准问题。实践中,集体经济组织有的以征地协议签订时间为准,有的以补偿费讨论分配时间为准,只要在这个时间具有集体经济组织成员资格的人就可以享受平等分配权利。我们认为,参与土地补偿费分配的集体经济组织成员应该有时间限制,这个时间应是征地补偿安置方案确定的时间,在这个时间具有集体经济组织成员资格的人才能享有分配权利,在这之后成为集体经济组织成员的人不应参加分配。理由是:1、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予支持”,明确限定了“征地补偿安置方案确定时”这个时间。2、土地补偿费是因征用集体土地补偿给集体经济组织成员的费用,这个集体经济组织成员应只限于征地补偿安置方案确定时的人员,否则任何新进人员均可主张分配权利,甚至在土地补偿费已经分配完毕的情况下,势必使集体经济组织收益分配陷入一种恶性诉求。3、集体经济组织对土地征用后新进成员一般不分配,此种限制符合基层实际。

七、集体经济组织“村规民约”效力如何认定?

在集体经济组织成员资格确定和具体分配上,多数集体经济组织都通过村民会议等形式制定了“村规民约”,对这方面的内容予以了规定,并多年按此操作。土地补偿费分配纠纷起诉到法院后,就涉及“村规民约”效力问题。作为被告的集体经济组织常以经过村民大会讨论为由,要求法院支持“村规民约”内容,认为这属于其自治范围。

对这个问题,我们认为,法院在不违背国家法律的前提下,应尊重和支持集体经济组织合法的自治权,以促进农村民主建设。很多“村规民约”虽然按《中华人民共和国村民委员会组织法》规定,经过村民大会讨论通过,但程序合法的东西并不必然表明内容就合法。因此,对“村规民约”在案件审理中应进行程序和内容合法性审查,对制定程序和内容均合法的,应予以支持,尊重村民自治;对程序、内容均不合法或程序合法但内容违法的就不应支持。很多“村规民约”明显带有“重男轻女”封建色彩或把超生子女进行比例折算,这些内容明显违背宪法男女平等和人权原则,对此,《中华人民共和国村民委员会组织法》第20条第2款也是禁止的:“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。对“村规民约”内容部分违法,部分合法的情况,在案件审理和裁判中可以对合法的部分内容予以支持。

八、村民小组能否作为土地补偿费分配纠纷案件的被告?

农村土地补偿费分配纠纷案件能不能以村民小组为被告?我们认为在村民小组可以作为被告参加诉讼。理由是:1、按《中华人民共和国土地管理法》第10条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理……”;按最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定:“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组,可以依照法律规定的民主议定程序,决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费”。根据这些规定,村民小组有权经营、管理集体所有土地,可以讨论决定土地补偿费分配。实践中国土局征用土地很多时候也是以村民小组为单位的。从而村民小组与土地及相应权益联系极为紧密,由其作被告,有利于纠纷的及时有效解决。2、村民小组是依《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定由村民委员会依法设立的,具有自己的管理机构和一定财产,可视为民诉法第49条规定的“其他组织”。3、在村民委员会和村民小组的关系上,事实上村民小组经济是独立的,经济义务也是自行承受的,具备独立诉讼主体经济上的特点。4、《中华人民共和国村民委员会组织法》关于村民委员会和村民小组的划分和设置更符合我国北方农村一般仅有村民委员会的实际,与南方村民小组事实上的较强独立性不符合,未体现南方村民小组在村级组织中的独立地位,难以解决现实中对村民小组民事主体身份的要求。5、法院在很多农村土地补偿费分配纠纷案件中均是将村民小组作为被告予以受理和审理,当事人双方常对主体资格未提出异议,实践中已经承认了村民小组的诉讼主体资格。

九、村民迁入户口时限制分配权利的承诺如何认定?

实践中存在个别村民为了把户口迁入集体经济组织,在办理户口迁移手续时以口头或书面形式承诺不享受有关分配权利。作了此种承诺的村民事后常以当时是为了达到迁户口目的所作的不真实意思表示反悔,并要求法院认定该承诺无效。法院审理土地补偿费分配纠纷案件时,对此类承诺应如何看待?

我们认为此种承诺应把成员资格与分配权利分开看待,有分配权利的前提是具有成员资格,无成员资格就无分配权利,有成员资格可以放弃分配权利,未以明示方式声明放弃分配权利就有分配权利。此种承诺一般应认定为对分配权利的放弃,是民法上的权利处分行为。如果迁入的村民不具备前面第四部分成员资格标准条件,当然就不享有分配权利;如果具备成员资格标准条件,具有成员资格,明示承诺放弃分配权利的,其承诺只要具备民事法律行为构成要件就应认定为合法,就应根据诚实信用原则维持,对其反悔主张一般不予支持。

十、集体经济组织成员死亡后的补偿费收益能否继承?

哪些集体经济组织成员死亡后有补偿费收益份额保留,并由其继承人继承?我们认为在征地补偿安置方案确定时具有集体经济组织成员资格的人在土地补偿费分配前死亡的,才有补偿费收益份额保留和继承,在安置方案确定前死亡的成员不能保留补偿费收益份额,补偿安置方案确定时具有集体经济组织成员资格的人在补偿费分配后死亡的也不发生份额保留的问题。

理由是:1、在土地征用前死亡的集体经济组织成员,其在集体经济组织内的有关权利已经依法由其继承人继承,在土地征用时的土地补偿费分配权利应由其继承人享有,死者本人不再有相关权利份额保留。2、在征地补偿安置方案确定时具有集体经济组织成员资格的人在补偿费分配前死亡的,因其在安置方案确定时具有成员资格,当时就开始享有分配权利,事后的补偿费实际分配仅是权利的实现方式,公民生前合法拥有的权利应作为个人遗产继承,因而应在分配时应保留其权利份额并由其继承人继承。3、在安置补偿方案确定时有集体经济组织成员资格并在补偿费分配后死亡的人员,因其已经实际取得补偿费,实现了分配权利,其取得的补偿费自然计入个人财产由其继承人人继承,当然不存在权利份额保留的问题。

(作者单位:四川省西充县人民法院)

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